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关于环保企业PPP项目风险应对的探讨

  PPP模式作为新兴的投资建设运营模式,建立在政府和社会资本方各自经营的基础上,通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制,较好地满足了事先界定清晰的公共需求,对推动我国经济和社会发展具有重大的意义。文章从实务角度出发,按PPP项目全生命周期的不同阶段(项目立项、采购、执行、移交阶段),针对政府、社会资本方及其与政府成立的项目公司将面对的主要风险,根据环保企业自身特点,积极应用风险利用、风险降低、风险分担、风险转移等应对措施,在技术和合作模式上大胆创新,开拓渠道,加强企业内部管理,尽量规避不利因素的发生,使PPP项目在预定正常的轨道上建设运营,实现PPP项目对国民经济和社会发展的积极推动作用。
  自2014年以来,国家在基础设施和公共服务领域积极推广PPP模式,政府部门逐渐从公共服务的参与者、提供者向监督者、合作者转变。PPP模式不仅推动政府治理思维和管理模式的深刻变革,还最大限度地发挥了市场主体的活力和创造力。社会资本也纷纷积极响应,在供给侧改革的推动下,不少发展已处于瓶颈的企业踏上PPP环保项目之路,其中不乏诸多非环保主业的上市公司。文章试图对环保企业参与PPP项目的全生命周期内各阶段呈现的风险进行梳理,探讨各类风险应对整合策略的可行性,确保PPP环保项目稳定高效运营。
  1 PPP项目全生命周期风险的主要表现
  随着PPP项目的进展,项目风险呈现出明显的阶段性特征。现根据环保企业PPP项目风险在全生命周期内不同时间阶段内展现的不同特征,划分为以下主要风险。
  1.1 项目准备与识别阶段
  (1)公众反对风险。环保PPP项目在建设过程中,公众利益得不到保护,从而引起公众不满导致民众反对项目建设而造成的风险。例如垃圾发电厂项目,污水处理厂的选址都有最短防护距离的标准。在达到有效的防护距离时,附近居民依然会基于邻避效应,衍生出对政府引进项目的集体抵制。
  (2)项目实施风险。PPP项目在完成“物有所值评估”和“财政可承受能力论证”后,还需符合《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》(财金〔2015〕21号)规定:每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
  1.2 项目采购阶段
  (1)低价中标风险。在一些项目的招投标中,以价格为决定性因素,不比质量只比价格。有些为达到中标目的,出现低于成本价中标的现象,中标企业为获取利润只能压缩成本,降低质量,给后期项目执行埋下极大隐患,违背了PPP模式的初衷。
  (2)合同缔约风险。无论是采取哪种采购方式,PPP项目合同贯穿项目全生命周期的始终,合同条款是政府和社会资本方各自履责的基础,合同约定不全面、不清晰对后期执行带来困难,容易导致纠纷。例如,污水处理行业的管网等配套设施风险影响到项目的商业运营;污水、污泥处理量的最低需求风险、收益变动及分配风险、项目唯一性风险(政府或其他投资人新建或改建其他项目,导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险)。如在合同缔约时未予明确,将来出现新项目或处理量不足时,易引起政府和社会资本的争议。
  1.3 项目执行阶段
  (1)资金风险。一是融资风险。PPP环保项目往往存在周期长、风险大、效益偏低、技术复杂、不确定性风险高等特征。国家加大对地方政府隐形负债的排查,严控地方PPP项目融资,都给PPP项目融资带来一定的难度。传统的融资方式,银行贷款的抵押、担保,土地和房屋是主要抵押物,部分环保企业PPP项目的土地是无偿划拨,且和房屋、设备一样需要运营周期结束后无偿移交给政府,在所有权上作为抵押物存在权利瑕疵。二是偿债风险。融资实现后能否按时偿还债务也是企业需要高度重视的问题。例如出于各种原因PPP项目的建设期超出预期,项目工程款项未支付完毕时贷款的提款期已结束,造成工程款无法使用银行贷款支付,而由于工程未完工导致无法商业运营又会造成自有资金不足,这将导致项目资金链断裂,无法继续运作。
  (2)设计、建造风险。包含设计风险、审批延误风险、土地获取风险、施工安全风险、完工风险、工程质量风险等。项目设计是否合理,能否按期、按标准建成项目,建设成本是否可控,其又直接影响到融资的信用额度和期限要求,进一步加剧融资风险。
  (3)运营及维护风险。主要是技术风险和操作风险。其中,技术风险是指生产和设计不合理等带来的风险,操作风险是指环保实施过程中的操作不当等原因引致的风险。项目公司在运营过程中经营、管理不善等因素,带来的运营及维护风险,将导致运营成本超出社会资本方的测算,直接影响其投资回报。
  1.4 项目移交阶段风险
  (1)税务风险。由于有关PPP项目的税务法规尚未完善,在项目公司向政府移交资产时,资产转让行为是否需视同销售行为,缴纳增值税和企业所得税。
  (2)资产移交风险。项目移交的基本原则是项目公司必须确保项目符合政府回收项目的基本要求。项目设施在移交时必须符合双方约定的技术、安全和环保标准,并处于良好的运营状況。而项目移交风险往往源于对项目回收标准的偏差。
  2 环保企业PPP项目风险应对策略
  PPP项目风险在全生命周期内是一个具有阶段性特征、前后衔接又持续的过程,它们相互制约、相互干扰,不断发生变化。有的风险贯穿于整个的生命周期,有的仅在某个阶段突出呈现,但对以后阶段的其他风险有持续性影响。因此,环保企业应统筹考虑PPP项目风险,整合运用各种风险应对策略,使企业风险得到最有效的管理,实现社会效益最大化。
  2.1 创新模式,通过风险倒逼企业创新
  环保企业可充分利用公众反对风险,推动环保企业进行技术创新,破除邻避冲突困境。如污水处理行业,通过建设“环境友好型、土地集约型、资源利用型”的全地下污水处理厂,改变传统的地面运营模式,将污水处理的整个处理过程全部转移到地下,以高标准的绿化景观设计,将地面部分打造成为公园,有效解决了传统污水处理厂的臭气、噪声、污染等问题,成为破解城市污水处理厂与周边环境矛盾的典范。环保企业应积极探索“环保+”模式,在拓展企业自身发展空间的同时,提高资本回报率,实现社会效益、环境效益与经济效益的共赢。
  2.2 联合竞标,降低风险挖掘潜力
  PPP项目风险的复杂性,给环保企业的风险应对带来较大难度。当企业风险容忍度超出其承受力,应积极寻求合作伙伴,与其成为联合体投标,共同完成PPP项目管理,以达到降低环保企业风险的目的。近年来国家鼓励加大对节能环保的投入,建筑、钢铁企业可利用原有业务打开的市场进行横向拓展,与环保企业高效融合,进军环保领域,积极去产能,挖掘新赢利点,实现跨界合作,释放潜在市场潜力,同时也可解决自身环保问题。且建筑企业与环保企业的PPP项目联合管理,运用其专业优势,能进一步降低项目的建造风险。
  2.3 合理分担,实现风险分配最优化
  根据PPP模式“风险共担,利益共享”的特征,政府和社会资本方应各自承担相应的风险。依据最适宜承担或最有能力进行控制的一方承担的风险分配原则,在PPP合同中明确相应风险的承担者,保证相应的权益。基于PPP项目周期较长,根据运作方式和具体情况的不同,应明确各项目边界条件,设置相应的调价机制,防范收益变动风险、项目唯一性风险等。调价机制遵循风险分配原则,项目公司自身承担运营成本管理风险,当市场环境波动、税收政策等宏观因素有所变动时,政府启动调价,通过敏感性分析完善调价模型,建立科学有效的动态调价机制,以利于PPP项目物有所值的实现。同时,政府应加强对运营企业的日常监督,避免在调价过程中处于被动地位。
  2.4 开拓渠道,实现风险规避转移
  融资阶段,可通过拓宽融资渠道,采取满足环保企业融资的有限手段,多方面提高环保企业的融资效率。环保企业需高度关注绿色金融发展态势,包括绿色债券、资产证券化、基金等,积极与政策性银行接触,以环保企业PPP项目收益权做质押融资贷款,最大限度降低融资成本,确保投资回报的实现。
  在设计、建设阶段也可进行风险转移。基本由社会资本方承担的设计、建设风险,控制难度较高,不仅涉及安全问题及安全隐患问题,严重时还需承担相应的刑事责任,可采用总分包模式,转移相应风险。尤其是没有施工资质的社会资本方,可聘请专业的管理机构,以代建制的建设管理模式,另外采用保证金和履约、质量保函,购买工程保险等多种形式规避风险。
  2.5 加强管理,做好风险管理建设
  风险管理是一个动态过程。在PPP合同执行过程中,充分考虑在全生命周期内各风险因素之间的相互制约与影响,并及时跟踪风险是否变化或者出现未识别风险,注重风险跟踪和再分配。前面阶段风险未得到有效控制,将会加剧后续阶段的风险,因此一定要注意在控制管理当前风险的同时,必须预见未来风险的变化,以便采取积极有效的措施。例如,如果工程规划,土地等证照不齐全,出现证照不齐风险,必然影响到后期银行贷款的放款,加大资金风险。因此,环保企业应加强内部风险管理建设,形成环保企业风险应对文化,从投资、运营、财务多角度,利用自身的管理和技术优势,加强环节工作管理,控制成本,提高PPP项目的综合營运能力。
  3 结论
  国家正逐步完善PPP项目的法律政策和相应的风险管理制度, PPP中心也在对PPP项目的平台管理进行调研,相信不久的将来PPP的信息化管理将从政府、企业、咨询公司多维度出发,建立公开、透明的大数据管理应用市场化平台,监督各地政府、企业规范化运作,降低PPP项目风险。社会资本方自身也需增强项目风险管理意识,关注项目全生命周期的宏观、微观各层面风险,注重PPP项目的人才队伍培养,聘请专业机构,采取多元化的应对措施,以力践行,引领公众环保概念,形成环保企业鲜明特点的风险管理文化,使PPP环保项目得到长久健康的发展。
 
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